爱游戏- AYX爱游戏体育官方网站- 体育APP理论研究 试论国家空间规划体系的分层分类建构——基于“分区”与“系统”逻辑的探讨

2025-07-12 08:45:40

　　爱游戏,爱游戏体育,爱游戏平台,爱游戏娱乐,爱游戏官网,爱游戏官方网站,爱游戏豪礼,ayx爱游戏,爱游戏娱乐网,爱游戏app,爱游戏app体育,爱游戏AYX官方网站,爱游戏app官网,爱游戏官方网站完善国家战略规划体系和推进空间规划制度改革是我国治理体系和能力现代化建设的重要环节。首先阐述我国空间规划体系的建构历程与趋势，辨析基于“分区”和“系统”的空间规划体系建构逻辑。然后阐释“国家空间规划体系”的概念和相关国际经验，提出在建立各级国土空间总体规划编制审批制度、明确市县全域空间开发保护总体格局和规划分区的同时，应针对“分区”与“系统”的发展规律和管控需求，建立城市规划、乡村规划、生态区规划、海洋规划，以及相关专项规划体系；进而提出以“国土空间总体规划体系”与“分区规划体系”“相关专项规划体系”“实施规划体系”共同建构“国家空间规划体系”。最后，针对国土空间总体规划的战略性与基础性作用，阐述深化改革和完善制度建设的思路。

　　2024年7月召开的党的二十届三中全会通过了《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，明确了进一步全面深化改革的总目标和原则。在关于宏观经济治理体系部分，提出要“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能”。在关于城乡融合发展体制机制部分，提出要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，并要求“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。为了落实《决定》精神，有必要进一步研究、深化和细化我国的空间规划体系建构，以深入实施区域协调发展战略和新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。本文提出“国家空间规划体系”的概念，并从“分区”和“系统”切入，阐释国家空间规划体系的分层分类建构思路，并延伸探讨协同治理的策略。

　　我国空间规划自改革开放以来已历经多次重大变革。1984年国务院颁布《城市规划条例》，1989年全国人大常委会通过《城市规划法》，从而在立法层面创设了城市总体规划和详细规划编制审批和实施制度，并确立了城市规划区内的建设用地和建设工程规划许可制度。1998年全国人大常委会修订《土地管理法》，确立了“土地利用总体规划”和城乡全覆盖的土地用途管制制度[1]。进入21世纪以来，我国进入了城镇化提速与提质并重以及城乡统筹发展阶段，2008年起施行的《城乡规划法》，明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”为五级城乡规划，从而建构了城乡建设规划体系。期间，国家“十一五”规划提出了将国土空间划分为主体功能区的概念，要求“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。国务院随即发文部署编制全国主体功能区规划[2]。与此同时，随着国家管理的细化和强化，越来越多基于“系统”要素的部门管理与空间产生了联系，空间相关的规划类型不断增加(图1)。

　　以城市规划为例，由于我国特殊的“市带县”“撤县设市”等行政区划模式，各级建制“市”的辖区内既有城市，也有城市郊区和农村，所以其内涵远远大于真正意义上的城市(urban)①，是对应于城市-区域(city-region)，即建立在紧密功能联系基础上的城市及其区域腹地[4]。而《城市规划法》基本针对城市，创设了包括由“城镇体系规划”“城市总体规划”“城市分区规划”和“城市详细规划”所组成的“城市规划体系”；其中，“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”。此后，《城乡规划法》所确立的城乡规划体系，则内含了“城市规划体系”和“乡村规划体系”；由于客观上是对市(县)域“纵向到底”“横向到边”的全覆盖，与“土规”等的矛盾也就更难以避免。

　　但还需要指出，“合一”是解决以往空间规划“政出多门”和缺乏统筹等问题的必要手段，是优化国家空间体系和实现空间治理现代化的基础条件，但这并非是实现空间治理现代化的充分条件。在空间规划“多规合一”改革初期，提出建立“五级三类”国土空间规划体系，以及逐步建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”，可谓简洁明了地表述了新体系的顶层设计，有利于快速“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。在此顶层设计之下，随着“多规合一”的制度和各级国土空间总体规划编制审批的基本完成，在初步解决了各级行政区空间规划的“有无”问题之后，应及时转向“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的健全、细化和优化建构，基于“分区”与“系统”建构更具针对性的空间规划分层和分类体系，以全面落实国土空间总体规划的空间安排和传导要求，重新审视对应于行政区空间精准治理的机制。

　　审视国际经验，联合国人居署[11]将空间规划划分为跨(国)境、国家、城市区域与大都市区、城市、社区等五个层次。在面对复杂的对象和错综的关系时，“划(分)区+(分区)子体系”是常用的对策。例如加拿大省级及其以下空间规划体系，由省规划法搭建政策框架，“省政策宣言”(provincial policy statement)就省域土地利用和底线管控、重大项目等问题提供政策指引；市一级在省的政策指引下制定“官方规划”(official plan)，作为羁束性政策文件(statutory policy document)，提出城市发展愿景，并为土地开发利用提供框架；在官方规划界定的城市、乡村和特别政策区范围内，分别编制“次级规划”，并纳入“官方规划”，以获得法定文件的效力。在“次级规划”以外，“官方规划”还指导交通、基础设施、绿地、自行车和步行系统等(专项)非羁束性总体规划(non-statutory master plans)的编制。“官方规划”和“次级规划”主要关注的是土地利用；在此基础上，则是进一步细化并附加开发控制条件，形成用于指导开发建设的“区划法”(zoning by-law)，以及针对临时开发而制定“临时控制”(图2，图3)。

　　还需要指出，各次级规划体系之间并非是排他关系，而是需要相互衔接，并存在一定交叠或双重定义。以“城市规划体系”为例，其“城镇体系规划”需要衔接和深化上级和本级国土空间总体规划确定的城镇空间格局或城镇体系规划内容；而“城区/镇区规划”则可能在市县级国土空间总体规划编制中已经完成，也可能需要在衔接基础上加以深化，以及根据需要再编制分区规划(或单元规划)；关于乡镇，一般属于乡村规划体系范畴，但规模较大的强镇无异于小城市，其镇区规划应纳入“城市规划”。至于“城市详细规划”，则既是“城市规划体系”的组成部分，同时也纳入“实施规划体系”。此外，“城市设计”“相关专项规划”也均与“城市规划体系”存在衔接和协调关系。如此，便可建构起“城市规划体系”的外部衔接和内部分层关系架构(图5)。

　　本文回顾了我国空间规划体系的建构历程。鉴于我国已经建立了“多规合一”的国土空间规划体系，并已经初步形成了国土空间开发保护“一张图”，因而提出要进一步研究和深化、细化我国的空间规划体系建构。为此，阐释了“国家空间规划体系”的概念和相关的国际经验，提出在建立各级国土空间总体规划编制审批制度、明确市县全域空间开发保护总体格局和规划分区的同时，应针对“分区”与“系统”的管控需求，建立城市规划、乡村规划、生态区规划、海洋规划，以及相关专项规划次级规划体系；以“国土空间总体规划体系”与“分区规划体系”“相关专项规划体系”和“实施规划体系”共同建构“国家空间规划体系”。“国家空间规划体系”对应于“国家发展规划体系”，均要服务于国家现代化建设事业和致力于国土空间的协同治理。

　　“战略性”以市级或跨政区国土空间总体规划为例，从国际和国内经验看，即便称之为空间规划，实际也都具有经济社会发展规划的内涵，或是说已蜕变为综合规划，而不再是传统的土地利用的规划。“多规合一”后的国土空间总体规划应是谋划区域和城市长远发展的战略性和综合性规划，是融会了经济社会发展目标和导向的空间规划。例如关于北京的规划，习曾明确要求，北京的城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图②。关于上海的规划，国务院在对《上海市城市总体规划(2017—2035)》的批复中指出：要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市③。可见，承载着“建设一个什么样的首都”“建设一个什么样的上海”这类方略的国土空间总体规划，其编制和实施应在地方党委、政府统一领导下，由发展改革、自然资源、住房和城乡建设等部门共同来完成；这个总体规划应是指导制定各项部门规划的顶层设计，包括五年期的发展规划和近期建设规划。这里的关键是要摒弃部门思维，不再将发展规划与空间规划截然分开。

　　“基础性”以分区规划子体系为例，当前无论是以市县级国土空间总体规划中的“主体功能区”，还是以“三区三线”，或是以“规划分区”为“框框”，都难以相对合理和清晰地界定城镇、乡村、生态、海洋等地域的边界——如果以主体功能区的“城市化地区”“农产品主产区”“重点生态功能区”为界，根据自然资源部的《主体功能区优化完善技术指南(报批稿)》，“在市县级国土空间总体规划中，根据实际需要，以乡镇为基本单元，细化主体功能区，每个乡镇只能划定一个基本功能类型”，即主体功能区往往以行政单元为界，实际难以直接转译为各分区体系的权责边界；而根据已经公示的市县级国土空间总体规划，“三区”是相对模糊的边界，往往采取概念化的表达形式；本应具有清晰空间边界的“基本分区”，以“农田保护区”和“乡村发展区”为例，实际上只能是极为破碎的图斑表达，并非“一片片”的功能(或政策)分区；“三线”与“基本分区”类似，且并未实现全覆盖。对这类“基础性”技术规则切不能小觑，其改进和创新抑或有赖于空间规划体系的进一步建构和健全。

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